Islamicità offre ai suoi lettori questa valutazione del Prof. Silvio Ferrari, Ordinario di Diritto Canonico presso l’Università degli Studi di Milano, sul disegno di legge presentato al Parlamento italiano dagli onorevoli Andrea Gibelli e Roberto Cota, sul tema degli edifici di culto delle minoranze religiose in Italia. La religione islamica, non ancora ufficialmente riconosciuta dal governo italiano attraverso quell’intesa giuridica prevista per le confessioni religiose presenti in Italia, rientra tra queste minoranze religiose, e la necessità dei luoghi di culto per i religiosi musulmani è attualmente uno dei problemi più discussi, vista la presenza di due sole moschee ufficiali, a Milano e a Roma, a fronte dell’oltre un milione di musulmani presenti nel nostro paese. Il disegno di legge Gibelli-Cota, secondo le parole del Prof. Ferrari, «affronta un problema importante, ma lo fa nel modo sbagliato», e questo per vari motivi. Ad esempio il fatto di prevedere per l’edificazione di un luogo di culto l’approvazione della popolazione comunale espressa tramite referendum, sembra entrare in contraddizione con i principi costituzionali che regolano il diritto ad avere un luogo di culto: «se – osserva Ferrari – la disponibilità di un luogo di culto fa parte del diritto di libertà religiosa e se questo diritto rientra tra i diritti fondamentali che sono riconosciuti ad ogni persona umana, non è possibile mettere ai voti tale diritto».

Per questo e per altri motivi, la proposta di legge sembra essere inadeguata all’esigenza di regolare l’edificazione dei luoghi di culto in Italia. La rivista Islamicità ribadisce che l’esistenza di un’intesa giuridica tra lo Stato e le comunità religiose interessate sarebbe il miglior punto di partenza per una tale regolamentazione, la quale non dovrà mai ridurre il problema a questioni quantitative o immigratorie, come emerge dall’analisi del Prof. Ferrari, ma dovrà invece considerare piuttosto l’affidabilità delle diverse comunità e delle loro guide religiose. Se infatti non è possibile costituzionalmente impedire l’edificazione di luoghi di culto, è invece un dovere verificare che dietro la richiesta di luoghi di culto non si nascondano chiusura verso la cultura italiana o peggio contaminazioni fondamentaliste. E queste tendenze non potranno mai essere arginate ponendo dei ‘limiti di incremento’, ma dovranno essere valutate sulla base della coerenza ai principi religiosi.

Gli edifici di culto delle minoranze religiose in Italia.

Alcune riflessioni su una recente proposta di legge

1. Il 4 giugno 2008 è stata presentata dai deputati Gibelli e Cota una proposta di legge (n. 1246) intitolata “Disposizioni concernenti la realizzazione di nuovi edifici destinati all’esercizio dei culti ammessi”. Questa proposta affronta un problema importante, ma lo fa nel modo sbagliato. Il problema è quello dei luoghi di culto delle confessioni religiose di minoranza: le trasformazioni del panorama religioso italiano hanno reso questo problema di grande attualità e richiedono che esso sia attentamente considerato. L’errore sta nel trascurare che la questione dei luoghi di culto è, in primo luogo, una questione di libertà religiosa e va quindi affrontata rispettando i diritti costituzionalmente previsti per tutelare questa libertà.

2. La possibilità di riunirsi per pregare il proprio Dio e compiere atti di culto sta al cuore del diritto di libertà religiosa. Essa è stata guadagnata in Europa a caro prezzo, attraverso lotte volte ad affermare il diritto al culto domestico prima ed a quello pubblico poi e ad abbattere le restrizioni a disporre di un luogo di culto che colpivano i fedeli delle religioni di minoranza. Oggi l’ordinamento giuridico di gran parte dei paesi europei, memore della propria storia, garantisce ai fedeli di qualsiasi religione il diritto di avere un proprio luogo di culto con le sole limitazioni previste per tutti gli edifici in cui può radunarsi un numero elevato di persone.

A questo risultato si è pervenuti rompendo il nesso tra disponibilità di un luogo di culto ed assetto dei rapporti tra Stato e Chiesa, che aveva storicamente penalizzato le confessioni religiose di minoranza. Al suo posto è stato stabilito un collegamento diretto tra tale disponibilità ed il diritto di libertà religiosa. In altre parole, la possibilità di avere un luogo di culto non è più fatta dipendere – come avveniva in passato – dal sistema di relazioni tra Stato e Chiesa vigente in un paese: essa discende dal diritto di libertà religiosa che spetta ad ogni persona e quindi deve essere garantita a tutti, indipendentemente dalla religione che si professa, dalla comunità religiosa a cui si appartiene e dai rapporti che legano quest’ultima allo Stato. La Corte europea dei diritti dell’uomo ha chiaramente affermato che la libertà religiosa implica la possibilità di disporre di un edificio di culto e lo stesso principio si ritrova nelle leggi di alcuni paesi e nelle dichiarazioni e documenti di numerose organizzazioni internazionali; in Italia la Corte costituzionale ha a sua volta collegato l’ “esigenza di assicurare edifici aperti al culto pubblico” all’ “effettivo godimento del diritto di libertà religiosa”.

A partire dalla seconda metà del secolo scorso un concetto più ampio di libertà religiosa si è fatto strada in molti paesi europei e ha condotto a considerare la questione dei luoghi di culto in termini nuovi. La libertà religiosa si è arricchita di una ulteriore dimensione ed al suo profilo negativo, volto a rimuovere gli ostacoli che impedivano l’esercizio di questo diritto, si è aggiunto un profilo positivo, diretto a promuoverne il godimento. In questa nuova prospettiva diviene compito dei pubblici poteri garantire le condizioni necessarie perché i cittadini possano soddisfare le proprie esigenze religiose: quindi, in relazione ai luoghi di culto, compete allo Stato ed alle amministrazioni locali contribuire alla loro edificazione e mantenimento. Questo principio si è progressivamente imposto anche nei paesi tradizionalmente più fedeli alla separazione tra Stato e Chiesa come la Francia, dove oggi i pubblici poteri provvedono a sostenere in vario modo l’edificazione e la manutenzione dei luoghi di culto. Questo sostegno è garantito, in linea generale, proporzionalmente alla consistenza numerica delle confessioni religiose presenti nel territorio dello Stato: ma altre considerazioni possono entrare in gioco e le religioni storiche – quelle professate dalla maggioranza dei cittadini e/o presenti da più lungo tempo nel paese – godono talvolta di un trattamento preferenziale.

L’ordinamento giuridico italiano non fa eccezione alla regola. Le disposizioni che limitavano il diritto di alcune confessioni religiose a disporre di un proprio luogo di culto sono state travolte dall’entrata in vigore della Costituzione repubblicana e ha preso forma una normativa di tipo promozionale, volta ad agevolare e finanziare con fondi pubblici la costruzione e la manutenzione dei luoghi di culto. La situazione è diversa da regione a regione, poiché la competenza in materia di edilizia di culto è stata attribuita al legislatore regionale, ma in molti casi la Chiesa cattolica e, più limitatamente, le confessioni religiose dotate di intesa godono di un regime più vantaggioso di quello previsto per le altre comunità religiose.

Questo consolidato sistema giuridico è entrato in crisi – non solo in Italia ma in molti paesi europei – dapprima con la comparsa dei “nuovi movimenti religiosi” e poi, in maniera molto più marcata, con la crescita dell’immigrazione musulmana. La costruzione di luoghi di culto musulmani ha alimentato preoccupazioni per la sicurezza pubblica, per la provenienza dei finanziamenti e quindi per il controllo della comunità, per le attività non cultuali che si svolgono nella moschea o nei locali ad essa annessi, per le caratteristiche architettoniche degli edifici e per motivi più prosaici ma niente affatto trascurabili poiché incidono sugli interessi di un ampio numero di persone (per esempio il frequente deprezzamento del valore degli immobili nell’area circostante le moschee). Non lascia quindi sorpresi che in Carinzia sia stata approvata una legge che di fatto rende impossibile l’edificazione di una moschea (almeno quando essa presenta la propria tradizionale architettura), in Svizzera sia previsto lo svolgimento di un referendum popolare volto a proibire la costruzione dei minareti, in Catalogna sia in discussione un progetto di legge che introduce la necessità di una autorizzazione comunale per l’apertura di un luogo di culto. Ma esistono anche paesi che hanno imboccato la strada opposta: in Francia è stata creata una fondazione, dichiarata di interesse pubblico, volta ad agevolare finanziariamente la costruzione dei luoghi di culto musulmani; in Vallonia, nel corso del 2007, sono state riconosciute ben 47 moschee.

3. La proposta di legge Gibelli-Cota riguarda le confessioni religiose che non hanno stipulato un intesa con lo Stato italiano: le comunità musulmane sono tra queste. Per potere costruire o ristrutturare un edificio di culto (o per poter cambiare la destinazione d’uso di un edificio già esistente in modo da poterlo utilizzare come edificio di culto) viene prevista la necessità che queste confessioni ottengano una autorizzazione regionale (art. 1). Questa autorizzazione viene rilasciata soltanto alle confessioni religiose riconosciute dallo Stato italiano ed il riconoscimento è concesso alle confessioni che, nel proprio statuto, accettino “la democraticità e la laicità dello Stato italiano”; rifiutino l’occultismo; rispettino la vita e la salute dell’uomo; riconoscano la dignità dell’uomo e della famiglia; accettino di svolgere negli edifici di culto soltanto attività “strettamente collegate all’esercizio del culto” (tra cui non sono ricomprese quelle di istruzione e formazione) e di usare la lingua italiana “per tutte le attività pubbliche che non siano strettamente collegate all’esercizio del culto” (art. 4).

Una volta che una confessione religiosa sia stata riconosciuta, essa può richiedere l’autorizzazione regionale necessaria per costruire un edificio di culto o utilizzare a tal fine un edificio già esistente e la Regione competente per territorio potrà concedere le necessarie autorizzazioni “previa approvazione da parte della popolazione del comune interessato espressa mediante referendum indetto secondo le disposizioni del relativo statuto comunale” (art. 2).

Questo è il primo punto che non pare accettabile. Se la disponibilità di un luogo di culto fa parte del diritto di libertà religiosa e se questo diritto rientra tra i diritti fondamentali che sono riconosciuti ad ogni persona umana, non è possibile mettere ai voti tale diritto: per definizione, infatti, i diritti fondamentali sono sottratti alla dialettica maggioranza-minoranza. In altre parole, il diritto di avere una chiesa, una moschea, una sinagoga, un tempio in un determinato Comune non discende dalla volontà della maggioranza della popolazione di quel Comune: discende dall’art. 19 della Costituzione che riconosce a tutti il diritto di libertà religiosa. Naturalmente, come ogni diritto, anche il diritto di avere un luogo di culto andrà bilanciato con altri diritti di pari importanza: deriva da qui il potere delle amministrazioni locali di valutare che un edificio di culto rispetti le condizioni di sicurezza, igiene, sanità, ecc. previste per tutti gli edifici dove si raduna un ampio numero di persone. Ma un conto è affermare che gli edifici di culto debbano rispettare queste condizioni (cosa che nessuno contesta); un altro è subordinare il diritto di avere un edificio di culto alla volontà della maggioranza.

La Regione competente per territorio ha inoltre il potere di stabilire il numero minimo di fedeli che una confessione religiosa deve avere per potere presentare la richiesta di costruire un edificio di culto (art. 2, comma 2). Anche questo punto appare più che discutibile. L’art. 8 della Costituzione italiana riconosce a tutte le confessioni religiose – vecchie e nuove, grandi e piccole – uguale libertà: da ciò discende che il diritto di avere un luogo di culto non può essere limitato alle confessioni religiose più numerose.

Di più difficile comprensione sono i commi 4 e 5 dello stesso articolo 2. Essi stabiliscono che le Regioni prevedano il “piano di insediamento dei nuovi edifici destinati all’esercizio dei culti ammessi” tenendo conto “del reale numero di immigrati legalmente residenti nel territorio di competenza”. Non risulta chiaro questo riferimento agli immigrati: una religione può crescere di numero perché suoi fedeli provenienti da altri luoghi immigrano nel territorio di una Regione; ma può anche crescere di numero perché abitanti già residenti in quella stessa Regione si convertono a quella religione. Solo gli immigrati e non i residenti verranno considerati per la redazione del piano di insediamento degli edifici di culto? Il comma 5 dell’art. 2 stabilisce inoltre che questo piano venga aggiornato ogni cinque anni e prevede che “la sua espansione deve comunque essere contenuta nella misura del 5 per cento di incremento” del numero dei fedeli di una religione. E perché mai? Se una confessione religiosa cresce più del 5% nell’arco dei cinque anni perché i suoi edifici di culto non possono crescere nella stessa misura?

Infine l’art. 3 contiene due disposizioni discutibili. La prima stabilisce che gli oneri posti a carico dei Comuni per le opere di urbanizzazione secondaria destinate ad edifici di culto riguardano soltanto gli edifici delle confessioni religiose che abbiano stipulato un’intesa con lo Stato italiano (non quindi le comunità musulmane): tutte le altre sono poste in una situazione economicamente più svantaggiosa, cosa che – sulla base della giurisprudenza della Corte costituzionale – potrebbe risultare problematica.

La seconda disposizione stabilisce che soltanto le confessioni religiose dotate di intesa con lo Stato italiano possono utilizzare “in luogo aperto al pubblico strumenti per la diffusione di suoni o di immagini”: sì quindi al suono delle campane, no alla chiamata alla preghiera da parte del muezzin. Si tratta di un tema assai delicato, perché tocca sensibilità radicate da secoli nell’animo di gran parte della popolazione italiana: ma una proibizione di questo tipo suona discriminatoria ed appare preferibile affrontare questo problema in altri modi.

4. Se dunque è necessario regolare la costruzione dei luoghi di culto delle minoranze religiose (e in particolare, per ragioni legate al crescente numero dei fedeli, quelli delle comunità musulmane), è altrettanto necessario affrontare questo problema in termini compatibili con i diritti di libertà religiosa garantiti dalla Costituzione italiana. Ci si può inoltre domandare se i tempi siano maturi per un intervento di tipo legislativo a livello nazionale e se non sia preferibile mantenere la questione a livello locale, offrendo alcune indicazioni per l’attività di Regioni e Comuni.

In questa prospettiva va considerato l’uso in chiave volontaria dello strumento pattizio, cioè di convenzioni a cui le parti – per esempio una comunità musulmana da un lato e l’amministrazione comunale dall’altro – possano liberamente ricorrere per definire in termini più precisi le proprie obbligazioni. Il ricorso a queste convenzioni non è nuovo ed è stato già tentato a Colle Val d’Elsa nel 2004: esso potrebbe consentire a livello locale la sperimentazione di soluzioni da riproporre in seguito a livello nazionale e permettere, dove esistono le necessarie condizioni politiche e socio-culturali, di rispondere alle richieste delle comunità musulmane. La predisposizione di uno schema di convenzione che contenga alcune norme di carattere generale, a cui altre dovrebbero essere aggiunte in relazione alle situazioni locali, potrebbe essere un utile contributo offerto dalla dottrina giuridica (penso alle associazioni scientifiche che raggruppano gli studiosi di diritto ecclesiastico o di altre discipline giuridiche) per la soluzione di questo problema.

I contenuti di questo schema di convenzione vanno attentamente studiati ma alcuni nodi che esso dovrebbe affrontare possono già essere identificati.

La pre-condizione su cui poggia il ricorso allo strumento convenzionale è una chiara distinzione tra le attività di religione e culto da un lato e le altre attività che eventualmente si svolgano nell’edificio di culto o in locali ad essa adiacenti dall’altro. Per le prime l’autonomia della comunità religiosa deve essere piena: non vi è spazio in questo campo per la stipulazione di convenzioni che, neppure indirettamente possano limitarla (si pensi alla richiesta di svolgere le funzioni religiose in lingua italiana o di sottoporre i sermoni al controllo preventivo dell’autorità pubblica). Per le seconde andrebbero invece considerate le forme di coinvolgimento e cooperazione tra comunità religiosa e comunità locale che possono essere ammesse e risultare vantaggiose per entrambe. Un esempio di esse si trova nel protocollo d’intesa di Colle Val d’Elsa, che prevede la creazione di un comitato scientifico paritetico (di cui fanno parte quattro membri nominati dal Sindaco) che sovraintende alle attività di carattere non religioso del centro culturale a cui è annesso il luogo di culto.

Gli ambiti in cui queste forme di coinvolgimento e cooperazione potrebbero svilupparsi sono molteplici. A titolo esemplificativo si può menzionare la raccolta dei finanziamenti richiesti per la costruzione degli edifici di culto, cioè una delle questioni più “calde” che sono sul tappeto (soprattutto in relazione alle comunità musulmane). Esistono in questo campo due interessi convergenti, quello della comunità religiosa di raccogliere i fondi necessari e quello dell’amministrazione comunale di controllare che essi non abbiano una provenienza illegale: la costituzione di organismi misti in cui siano rappresentate entrambe le parti, che da un lato agevolino il reperimento dei fondi e dall’altro garantiscano circa la loro corretta provenienza e utilizzazione, potrebbe rispondere ad entrambe le esigenze.

Lo strumento delle convenzioni favorisce una assunzione di responsabilità ed una ripresa di iniziativa di quella parte della società civile e delle amministrazioni locali che è convinta della possibilità di avviare fin d’ora a soluzione la questione dei luoghi di culto delle minoranze religiose: questa è probabilmente la strada più sicura che oggi è dato di percorrere.

Silvio Ferrari

12 gennaio 2009